[A lire sur la Gazette] Compensation des exonérations de long terme de taxe sur le foncier bâti pour les logements sociaux : quels enjeux ?

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Le cabinet de consultants FCL Gérer la cité a travaillé sur les conséquences de la réforme de la taxe d’habitation sur la construction de logements, afin d’alimenter la réflexion de la Commission logement qui a remis un rapport au Premier ministre le 22 septembre. Le Club Finances publie le deuxième volet de ses principales analyses et recommandations concernant le volet financier.

Lire sur le site de la Gazette des communes

 

FCL-Gérer la Cité, Jean-Christophe Bergé et Caroline Second

Rapport de FCL Gérer la Cité / Commission Logement

 

L’Assemblée nationale commence cette semaine l’examen du projet de loi de finances 2022. Parmi les principaux amendements gouvernementaux attendus par les collectivités locales, la compensation des réductions de taxe foncière sur les propriétés bâties applicables aux constructions nouvelles de logements sociaux, annoncée par le Premier Ministre le 28 septembre dernier au Congrès de l’USH.

Cette annonce fait suite aux travaux de la Commission pour la relance du logement (dite Commission Rebsamen) auxquels FCL a contribué. Elle vise à restituer aux collectivités des ressources financières lors de la construction de logements sociaux, ressources qui avaient été entamées par l’intégration des compensations d’exonération de TFB de long terme aux variables d’ajustement, puis par la suppression de la taxe d’habitation.

Si les modalités techniques précises restent à définir, le Gouvernement devrait proposer :

  • La compensation intégrale par l’État du coût pour les communes des exonérations de taxe foncière pour les logements sociaux autorisés durant le mandat actuel et pour les 10 premières années de service ;
  • Pour les logements locatifs intermédiaires éligibles, le remplacement de l’exonération de foncier bâti au profit des institutionnels par un crédit d’impôt à la charge de l’État.

FCL revient sur le fonctionnement de ces exonérations et leurs modalités de compensation actuelles.

 

Les bailleurs sociaux bénéficient d’exonérations sur la taxe sur le foncier bâti

Contrairement à la taxe d’habitation pour laquelle il n’existe aucun régime particulier pour les logements sociaux, ceux-ci bénéficient d’exonérations de long terme de taxe sur le foncier bâti. Ces exonérations, de droit, sont destinées à faciliter le bouclage des plans de financement des opérations par les bailleurs sociaux, redevables de la taxe.

Les conditions d’exonération sont particulièrement complexes car dépendant du mode de financement, de la date de construction du logement et de son affectation : les exonérations peuvent ainsi porter sur les 15, 20, 25 ou 30 premières années de service.

De manière générale, on peut retenir que :

  • Le droit commun prévoit une exonération de 15 ans pour les logements financés selon le régime propre aux HLM ou au moyen de prêt aidés à plus de 50%. Cette durée peut être étendue à 25 ans si la décision d’octroi de la subvention est prise entre 2004 et 2022, sauf pour les logements en accession ou en location-accession.
  • L’exonération de 20 ans concerne les logements locatifs sociaux qui respectent un certain nombre de critères environnementaux ; elle peut être portée à 30 ans si la décision d’octroi du prêt a été prise entre 2004 et 2022.
  • Les logements intermédiaires construits/rénovés par les investisseurs institutionnels sont exonérés de foncier bâti pour une durée de 20 ans. Entre autres conditions, ces logements doivent respecter des plafonds de loyers supérieurs à ceux du logement social, mais inférieurs au prix de marché.

 

Le rendement fiscal des logements sociaux s’est érodé au rythme de la diminution des variables d’ajustement

Les exonérations applicables aux logements sociaux ne sont que très partiellement compensées pour les collectivités :

  • Pour certaines d’entre elles, la compensation ne s’applique que si la perte de recette est «substantielle», c’est-à-dire supérieure à 10 % du total de taxe foncière sur les propriétés bâties. En cas de franchissement de ce seuil, seule la part excédant les 10% est compensée. Par exemple, en cas de perte de 15%, seuls 5% sont compensés.

 

  • Depuis la Loi de finances 2009, ces compensations d’exonérations sont intégrées aux « variables d’ajustement » : au sein de l’enveloppe des concours financiers de l’État aux collectivités, certains concours doivent chaque année être minorés pour permettre l’évolution d’autres (progressions liées à la hausse de la population, augmentation de la péréquation, etc.). Le taux de compensation des exonérations de taxe sur le foncier bâti a ainsi été réduit progressivement. Même si ce vecteur d’ajustement des concours n’est plus utilisé depuis 2017, les prélèvements opérés les années précédentes continuent à s’appliquer. En 2020, le taux de minoration « amalgamé » pour ces compensations était de 0,069697, ce qui signifie que le taux de compensation est inférieur à 7%.

 

Ce faible niveau de compensation signifie que le produit de taxe sur le foncier bâti collecté au profit des collectivités est bien inférieur pour un logement social par rapport à un logement libre.

 

Un effet amplifié par la réforme de la TH

 

Avant la réforme de la taxe d’habitation, les logements sociaux généraient de la taxe d’habitation dans la plupart des cas. La majeure partie des réductions correspondait en effet à des dégrèvements sous conditions de revenus, pris en charge par l’État. Des exonérations pour les personnes de condition modeste pouvaient également s’appliquer, mais elles ne faisaient pas partie des variables d’ajustement.

La suppression de la taxe d’habitation réduit significativement la dynamique du produit fiscal lié à la construction de logements (voir notre précédent article). Ceci est encore plus prégnant pour les logements sociaux, pour lesquels le supplément de produit fiscal repose désormais exclusivement sur les compensations d’exonérations de taxe sur le foncier bâti. Un logement social neuf n’apporte donc quasiment plus de recettes fiscales, alors même que l’arrivée de nouveaux habitants s’accompagne généralement de coûts supplémentaires, ne serait-ce que pour la scolarisation des enfants. La réforme est donc fortement désincitative à la construction de logements sociaux, alors même que les besoins restent importants, tout particulièrement en zone tendue.

La compensation par l’État des exonérations de taxe sur le foncier bâti sur le moyen terme permettrait d’apporter une première réponse à cette problématique, reste à savoir quelles seront ses conditions d’application. Elle ne permettra évidemment pas, pour des raisons budgétaires, de compenser la perte constatée sur le stock actuel de logements sociaux.